Главная | Новости | Для авторов | Редакционная коллегия | Архив номеров | Отклики | Поиск | Публикационная этика | Прикладной анализ | English version
Текущий номер. Том 13, № 1 (40). Январь–март 2015
Реальность и теория
Аналитические призмы
Фиксируем тенденцию
Двое русских – три мнения
Рецензии
Persona Grata
Бизнес и власть
Рейтинг@Mail.ru
Rambler's Top100
Балтийский Исследовательский Центр
Сайт Содружество
 
Мировой бизнес и политическая власть

ПЕТР КИРЮШИН

«ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ТАРАН» И САХАЛИНСКАЯ НЕФТЬ

        Допустимо предположить, что глубина последствий текущего финансово-экономического кризиса для той или иной страны определяется эффективностью взаимодействия местных институтов – государственных, коммерческих и общественных, в частности их способностью обеспечить достаточный уровень защиты от внешнего воздействия. Россия имеет в этом отношении особую специфику. На протяжении длительного периода истории защита национальных интересов на территории нашей страны обеспечивалась исключительно за счет взаимодействия политической власти и бизнеса, в то время как общественные интересы носили вторичный характер и выражались опосредованно.
        Явления, которые наблюдаются в российской социально-экономической сфере, демонстрируют ограниченность существующей модели частно-государственного партнерства. Изменение текущей ситуации, вероятно, должно сопровождаться модернизацией стратегии и механизмов взаимодействия национальных институтов всех трех типов. Очевидно, что в основе этой модернизации должен лежать анализ ограничений существующей модели.

1

        Особую ценность для выявления ограничений модели частно-государственных отношений представляет анализ «узловых эпизодов» взаимодействия бизнеса и власти, характеризующихся сильной разобщенностью интересов сторон и часто протекающих в форме конфликта. Познавательная ценность последнего обусловлена тем, что в процессе конфликтного взаимодействия создается обширное информационное поле, которое формируется на основе сигналов противоборствующих сторон. Это тем более важно, что при других формах взаимодействия бизнеса и власти информационная составляющая имеет, как правило, латентный либо односторонне-позитивный (одобрительный) характер. Ценность конфликта заключается еще и в том, что в его процессе происходит снятие внутренних противоречий между элементами одной стороны для оформления воздействия на другую. При этом возникает структура, ориентированная на «атаку» противоположной стороны или «защиту» от нее. Это позволяет провести аналитическую деконструкцию сложившегося механизма взаимодействия, в нашем случае – конфликтного, и рассмотреть истоки его формирования, раскрыть причинно-следственные связи и определить роль отдельных элементов в эскалации противоречий.
        Одним из таких интересных «узловых эпизодов», в значительной степени определивших существующую конфигурацию взаимодействия бизнеса и власти в России, является конфликт вокруг проекта «Сахалин-2» в 2006–2007 годах. Можно выделить следующие существенные характеристики конфликта. Во-первых, конфликт происходил на самом высоком политико-экономическом уровне с участием федеральной и региональной власти и крупнейшего национального нефтегазового холдинга страны. В то же время участие ряда нефтегазовых ТНК вывело конфликт на межправительственный (международный) уровень. Во-вторых, в основе конфликта лежала борьба за контроль над частью национального нефетегазового ресурса, имеющего высокую экономическую и политическую значимость. В-третьих, в этом конфликте использовался достаточно новый для российской политической практики «экологический» инструмент государственного регулирования отношений с бизнесом.
        В 1994 г. между консорциумом иностранных инвесторов «Сахалин Энерджи» и Россией было подписано соглашение о разделе продукции (СРП), на основе которого началось освоение нефтегазовых месторождений «Сахалин-2». Запасы нефти оценивались в 150 млн. тонн, запасы природного газа – в 500 млрд. куб. метров. Уже на первой стадии реализации проекта у консорциума начались проблемы с экологическими организациями. Сначала защитники окружающей среды заявили о нанесении вреда популяции китов в Охотском море. После начала второго этапа реализации в 2003 г. к имеющемуся списку добавились претензии по поводу нерациональной вырубки деревьев при строительстве трубопровода и его неправильном проведении через реки острова Сахалин. Экологи также заявили о нарушении экосистемы бухты на юге острова, возникшем в процессе создания завода по производству сжиженного газа. Несмотря на недовольство общественности, в 2003 г. проект получил положительное заключение государственной экологической экспертизы. Через два года после начала второго этапа представители консорциума (в структуре собственности которого к тому времени 55% акций принадлежало англо-голландской «Шелл», а 25% и 20% – японским «Мицуи» и «Мицубиши» соответственно) заявили о необходимости увеличения бюджета проекта с 12 до 22 млрд. долларов и переносе срока ввода в эксплуатацию завода по производству сжиженного газа на 2008 год. Эти заявления вызвали неудовольствие властей.
        В сентябре 2006 г. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) неожиданно начала проверку соблюдения экологических норм на «Сахалин-2». Непосредственно руководивший проверкой зам. главы ведомства Олег Митволь сначала оценил ущерб в 50 млрд. долларов, а затем снизил свою оценку до 10 миллиардов. В том же месяце было отозвано ранее упоминавшееся положительное заключение государственной экспертизы. Уже в декабре 2006 г. между участниками консорциума и «Газпромом» было заключено соглашение, по которому газовый монополист за 7,45 млрд. долларов получал контрольный пакет «Сахалин Энерджи» путем выкупа по половине акций у каждого иностранного инвестора. Присутствовавший на подписании соглашения В.В. Путин выразил одобрение происходящим, заявив о разрешении проблем между природоохранными ведомствами и инвесторами.

2

        Как уже отмечалось, проблемы с экологами у консорциума «Сахалин энерджи» начались еще в конце 1990-х годов, когда международные организации стали выражать озабоченность по поводу негативного влияния на популяцию серых китов. Вопрос обеспечения экологической безопасности является существенным элементом в политике кредитования международных финансовых институтов, а консорциуму в тот период был необходим кредит в размере 5 млрд. долларов. Вот почему «Сахалин энерджи» была вынуждена приостановить реализацию проекта на два года для урегулирования этого вопроса.
        Несмотря на то что «Сахалин-2» постоянно привлекал внимание экологов на протяжении всего периода реализации проекта, государство вплоть до 2006 г. дистанцировалось от вопросов охраны окружающей среды в связи с этим проектом. Вероятно, это было продиктовано экономическим интересом – повышение издержек проекта, разрабатываемого на условиях СРП, могло привести к переносу начала поступления доходов в государственную казну. Кроме того, невмешательство властей, возможно, было продиктовано политическими мотивами – нежеланием ухудшения отношений с правительствами зарубежных стран, которые представляли компании-участники консорциума.
        Можно сказать, что слабый интерес государства к вопросам обеспечения охраны окружающей среды проекта на Сахалине был частным проявлением общей политики власти в этой сфере. Начиная с 1990-х годов в России, в силу необходимости решения насущных социально-экономических задач, происходил процесс «деэкологизации» государственной политики. Однако о полном отказе от учета экологического интереса следует говорить применительно к 2000 году, когда произошло фактически полное отстранение государства от обеспечения национальной экологической безопасности. В том году был упразднен Государственный комитет по экологии, часть функций которого перешла к Министерству природных ресурсов. В результате функции экологического надзора были переданы органу власти, ответственному за лицензирование природопользования1.
        Таким образом, в условиях слабого государственного интереса к экологической безопасности иностранные инвесторы могли сами определять уровень экономических издержек на охрану окружающей среды. Закономерный вопрос: в какой степени характерна для иностранных инвесторов практика «экономии на экологии» при недостаточности контроля со стороны государства? Известен негативный опыт в Нигерии нефтегазовых проектов компании «Шелл», которая вообще игнорировала социально-экологические интересы страны пребывания2, как только она оказалась вне поля зрения контролирующих органов нигерийского правительства.
        Несмотря на распространенность подхода, при котором экологическая практика компаний напрямую зависит от степени государственного контроля (в качестве примера здесь может выступать деятельность многих крупных нефтегазовых ТНК в странах третьего мира), он не является универсальным. Согласно данным Всемирного фонда дикой природы компания «Бритиш Петролеум» после ряда проблем с прирородоохранными органами в некоторых странах стала использовать единые экологические стандарты вне зависимости от местных условий.
        Предъявленные осенью 2006 г. претензии Росприроднадзора к «Сахалин Энерджи» были главным образом связаны с негативным воздействием на окружающую среду, которое произошло вследствие строительства трубопровода по территории острова. Обоснованность этих претензий подтверждается независимыми экологическими организациями3. Тем не менее оценка ущерба в несколько миллиардов долларов, которую дал заместитель руководителя Росприроднадзора О. Митволь, является, по всей видимости, завышенной. По самым «благоприятным» для Росприроднадзора расчетам эта сумма составляет не более 300 млн. долларов.
        Интерес представляет вопрос о каналах экологического воздействия. Прежде всего властная экологическая риторика имеет в качестве своего адресата массовую аудиторию и потому требует широкого освещения в СМИ. Компании нефтегазового комплекса являются удобным объектом: их привычно считают источником негативного воздействия на природу. Но концепция и конкретная процедура применения «экологического оружия», вплоть до ее персональных исполнителей, должна вырабатываться внутри госструктур. В этом смысле заметную роль сыграл упоминавшийся выше заместитель главы Росприроднадзора О. Митволь. Во время публичной демонстрации его действий, которые часто имели не только экологическую, но и политическую подоплеку, население страны проникалось пониманием значимости экологических проблем. Вероятно, потенциал «экологического оружия» был оценен властью после разрешения конфликта в связи с переносом нефтепровода «Восточная Сибирь – Тихий океан».

3

        Представители российской власти заявляли о несоответствии условий контрактов по проекту «Сахалин-2» интересам России4. Результаты зарубежного исследования показали, что прямые доходы российского бюджета от реализации проекта были на 20% меньше тех, которые страна могла бы получить в случае подписания стандартного для таких проектов соглашения о разделе продукции5. Впрочем, фактические условия СРП могли быть связаны с рисками, на которые шли иностранные компании в России в нестабильную «эпоху девяностых».
        По всей видимости, главным поводом для начала «экологической» кампании стало повышение бюджетов «Сахалин-2» зарубежными инвесторами. В интерпретации отечественных политиков этот факт преподносился как знак стремления иностранцев получить максимальную долю дохода в ущерб экономическим интересам государства.
        В соответствии с условиями СРП инвесторы не получают прибыль до тех пор, пока не окупят свои затраты. Следовательно, увеличение себестоимости проектов было для них также не выгодным. Правда, инвесторы могли завышать свои расходы. Вместе с тем важно иметь в виду, что ежегодно все расходы по проекту, в соответствии с условиями СРП, предварительно согласовывались с государственными органами. Помимо этого, существовали объективные предпосылки для повышения себестоимости проектов. По оценкам «Кембридж Энерджи Рисёрч Ассошиэйтс», в 2005–2007 годах стоимость всех крупных нефтяных и газовых проектов в мире выросла в среднем на 53%.
        Причины этого заключаются в увеличении стоимости оборудования и нехватке специалистов6. Для «Шелл», являющейся оператором «Сахалин-2», по мнению аналитиков, увеличение себестоимости было также связано со слабым контролем подрядчиков, завышающих свои сметы7. В результате повышения себестоимости проектов российский бюджет терял 5 млрд. долларов8.
        Оценивая экономические результаты деятельности властей во время конфликтов, нужно отметить, что «Газпром», заплатив 7,45 млрд. долл. за контрольный пакет, сэкономил по разным оценкам от двух до четырех миллиардов долларов. Начиная с 2010 г. отечественная казна будет получать дивиденды от специальной акции, выпущенной консорциумом. Размер выплат по ней иностранными компаниями составит не менее одного миллиарда долларов9.
        Причины такой уступчивости инвесторов кроются, по всей видимости, в безвыходности их положения в России и Казахстане. В случае отказа компаниям грозила потеря лицензий на разработку месторождений. На Сахалине, помимо угрозы потерять свои вложения, иностранные компании должны были бы еще выплачивать компенсации за срыв контрактов на поставку газа. Тем любопытней, что конфликты, несмотря на значительный общественный резонанс, не отразились на притоке иностранных инвестиций в Россию и Казахстан. Более того, в России с начала 2007 г. отмечался рост инвестиций в добывающую отрасль: с 2 млрд. в первой половине 2006 г. до 11 млрд. долл. в первой половине 2007 года10.
        Власти могли рассчитывать и на политические выигрыши от конфликтов вокруг «Сахалин-2». Российское государство добивалось укрепления своих позиций на международной арене. Главным ресурсом достижения этой цели был экспорт нефти и газа. Контроль над их добычей требовал увеличения доли государственного присутствия в отрасли. Принуждение иностранных инвесторов к продаже долей в «Сахалин-2» демонстрировало способность власти отстаивать собственные интересы.
        Получение госкомпанией доли иностранных инвесторов в проекте способствовало укреплению имиджа властей среди российского населения. Согласно результатам социологических опросов, в разгар сахалинского конфликта 50% россиян не считали возможным допуск иностранцев к отечественным недрам, 34% – допускали присутствие иностранцев на очень жестких условиях и лишь 7% полагали возможным доверить разработку отечественных недр иностранным компаниям11. Косвенно рост популярности власти можно оценить и по растущему рейтингу президента страны12.
        Использование экологических нарушений как повода для воздействия на иностранные компании характеризует тяготение России к применению методов, соответствующих «западным стандартам» взаимодействия с бизнесом. В «левых» странах Южной Америки действия властей более прямолинейны. После прихода к власти в 2006 г. президент Боливии Эво Моралес потребовал увеличения доли поступлений от доходов иностранных нефтяных компаний в казну с 18 до 82 %. В Венесуэле в том же году было принято постановление, согласно которому все зарубежные нефтяные компании должны передать властям не менее 60% своих активов в совместных предприятиях. Впрочем, и в развитых странах экологические механизмы иногда используются для решения не только задач обеспечения защиты окружающей среды.
        Ситуация вокруг «Сахалин-2» показала высокую степень экономической и политической эффективности деятельности государства в отношении бизнеса. Но такой результат был достигнут в контексте благоприятных для России экономико-политических условий 2006–2007 годов внутри страны и на международной арене. Последовавшее в 2008 г. снижение цен на энергоносители может потребовать переоценки эффективности опыта отношений государства и бизнеса в связи с сахалинскими проектами. Остается актуальной задача выработки четких критериев, на основе которых можно было бы оценить эффективность модели взаимодействия органов государственной власти (бюрократии) и интересов национального развития в целом, ибо конечной целью государственной политики является достижение значимых социально-экономических результатов.
        Сегодня официальная статистика дает широкий спектр возможностей для расчета различных социально-экономических индикаторов: ВВП на душу населения, производительность труда, энергоемкость, уровень безработицы, коэффициент дифференциации доходов. Помимо этих показателей, важными инструментами оценки воздействия проекта могут быть индикаторы устойчивого развития, которые рассматривают социально-эколого-экономическую систему в комплексе13. Практика их использования в России пока не находит достаточно широкого распространения.

* * *

        По всей видимости, одной из причин текущего финансово-экономического кризиса во многих странах является недостаточная эффективность модели взаимодействия государственных, коммерческих и общественных институтов. Для выхода из сложившейся ситуации, а также разработки превентивных мер на будущее необходимо провести анализ ограничений существующей модели. Решение этой задачи для России должно основываться на исследовании конфликтов власти и бизнеса как в благоприятных, так в неблагоприятных (кризисных) экономико-политических условиях.
        

Примечания

      1 Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. Охрана природы России: от Горбачева до Путина. М., 2003; Институционализация экологической политики в России: социальные практики, стратегия государства, управленческие решения / Отв. ред. И. А. Халий. М., 2006.
      2  Кумминс Я., Бизант Д. «Shell» шокирует мир. Секреты и спекуляции нефтяного гиганта» // Вершина. 2007.
      3  Обзор нарушений законодательства по проекту «Сахалин-2» // РОО «Экологическая вахта Сахалина». Апрель 2006 года (http://www.sakhalin.environment.ru).
      4  «Не раздел, а грабеж». Российская федерация сегодня № 23, 2006.
      5  «The Sakhalin II PSA – a Production “Non-Sharing” Agreement Analysis of Revenue Distribution By Dr Ian Rutledge». SERIS. November 2004.
      6  «Eni’s Kashagan oilfield development dogged by delays and doubled costs». Financial Times. February 24, 2007; «Сахалину-2» поменяют закон» / «РБК daily» от 13.04.07.
      7  «Shell’s “hands off” approach pushes up costs». Financial times. November 7, 2005.
      8  «Счетная палата оценила ущерб от проекта Сахалин-2 в $5 миллиардов» РИА Новости (www.rian.ru) 22.01.07.
      9  «Доплата Shell». 27.04.07 (http://www.rbcdaily.ru).
      10  «Доклад об экономики России». World Bank Russian Country Office. Ноябрь 2007.
      11  ВЦИОМ. 30.11.2006 (http://www.wciom.ru).
      12  «Экономика и популярность: корни рейтинга Путина». Ведомости. 06.02.08.
      13  Бобылев С.Н., Зубаревич Н.В., Соловьева С.В., Власов Ю.С. Индикаторы устойчивого развития: экономика, общество, природа. М., 2008.

 


HTML-верстка А. Б. Родионова