Главная | Новости | Для авторов | Редакционная коллегия | Архив номеров | Отклики | Поиск | Публикационная этика | Прикладной анализ | English version
Текущий номер. Том 11, № 3-4 (34-35). Сентябрь–декабрь 2013
Реальность и теория
Аналитические призмы
Фиксируем тенденцию
Двое русских – три мнения
Рецензии
Persona Grata
Бизнес и власть
Рейтинг@Mail.ru
Rambler's Top100
Балтийский Исследовательский Центр
Сайт Содружество
 
Рукописи не горят. Рецензии

ЕВРОСОЮЗ В МИРОВОЙ ПОЛИТИКЕ

Stephan Keukeleire, Jennifer MacNaughtan. The Foreign Policy of the European Union. Hampshire, New York: Palgrave Macmillan, 2008. 374 p.
Кёкеле Ст., Макнайтан Дж. Внешняя политика Европейского Союза. Гэмпшир, Нью-Йорк: Палгрейв Макмиллан, 2008. 374 с.

        Название книги Стефана Кёкеле и Дженнифер Макнайтан само по себе дискуссионно. Согласия по поводу применимости понятия «внешняя политика» к Европейскому Союзу нет и пока не предвидится. В этом смысле данная монография – очередная попытка анализа внешнеполитического измерения ЕС1.
        Авторы не сомневаются: говорить о полноценной внешней политике Европейского Союза можно. Ей свойственны определенные ограничения, но и оценивать ее следует по иному, нежели в случае с внешней политикой государств, набору критериев. Из аморфной суммы внешних политик стран-членов Европейского Союза за последние полтора десятилетия вырастает цельный курс субъекта с собственными интересами, инструментами и ресурсами. Обзору содержания этого курса и его эволюции отдана (в основном) рецензируемая книга.
        Монографию нельзя назвать описательной. Авторы поставили серьезную теоретическую задачу – предложить новый концептуальный подход к анализу внешней политики «вообще». Ст. Кёкеле и Дж. Макнайтан справедливо отмечают, что изучение Европейского Союза (European studies) развивается в отрыве от остальных направлений международных исследований, и своей книгой вносят вклад в преодоление этой разделенности.
        Представленный авторами анализ внешних связей ЕС отличается всеохватностью и структурированностью. В рамках первой компактной главы авторы освещают основные этапы эволюции и воплощения идей внешнеполитического сотрудничества в Западной Европе. Первые попытки внешнеполитической интеграции предпринимались еще в самом начале объединительных процессов – в 1950-х годах (с. 41). Неудача этих попыток (по мнению авторов закономерная) обусловила своеобразие последующей международной деятельности ЕС, особенно с организационной точки зрения. Внешнеполитические акции и инициативы Евросоюза оформляются то как действия Европейского сообщества (первая опора ЕС согласно Маастрихтскому договору), то как Общая внешняя политика и политика безопасности – ОВПБ – (вторая опора), то как меры по обеспечению «внутренней безопасности» ЕС в сферах миграции, охраны границ, реадмиссии (третья опора). Все это создает ощущение раздвоения и «растроения» внешнеполитической идентичности ЕС, что сами авторы называют «институциональной шизофренией» (с. 33). Понять истоки сложившегося положения позволяет, на взгляд авторов, более внимательное изучение трансформации западноевропейских интеграционных институтов, происходившей не в соответствии с какой-то общей стратегией, а в результате постоянного торга, компромиссов и взаимных уступок.
        Одним из следствий такого типа эволюции ЕС стало появление запутанной системы принятия решений, существенно отличающейся от «классической» национально-государственной. Для Евросоюза характерно большое число участников разной природы, подчиняющихся разным процедурам и вступающих «в игру» на различных стадиях процесса. В результате описание системы принятия решений в ЕС, как правило, сводится к правовому анализу учредительных договоров. Политическая сторона процесса при этом упускается из виду. Но не в нашем случае. В монографии подробно разобран процесс подготовки, формулирования и реализации решений в ЕС. Сложнейшая «механика» взаимодействия наднациональных институтов и государств, многочисленные юридические и процедурные аспекты, а также реальная практика их применения рассматриваются в деталях. Видимо, сказывается опыт практической работы авторов в МИД Бельгии, Комиссии и Европарламенте, а также теоретических исследований С. Кёкеле в Колледже Европы2 (Брюгге) и Ловенском университете.
        Анализ системы принятия решений в ЕС завораживает строгостью и огорчает недолговечностью. Принятие Лиссабонского договора грозит ее значительной реорганизацией. Несмотря на ирландское вето, напористость в его продвижении позволяет заключить, что основные положения договора вступят в силу. Авторы постарались отразить те изменения, которые он несет. Вместе с тем момент появления книги – «эпоха перемен», когда в столицах стран ЕС нет ясного понимания будущей системы – не способствует аналитической глубине. Скорей всего, после вступления Лиссабонского договора в силу соответствующие главы (гл. 3, 4, 5) придется писать заново.
        Изучение деятельности ЕС на международной арене сопряжено с целым рядом концептуальных трудностей. В первую очередь, авторы верно не сводят внешнюю политику ЕС только к ОВПБ, как это зачастую происходит. Отмечая существенный прогресс в развитии второй опоры в последнее десятилетие, они ищут элементы внешней политики и в двух других. Обращаясь к практике Европейского сообщества, они проводят четкую границу между внешними связями (external relations) и внешней политикой (foreign policy): «широкая сеть отношений ЕС практически со всеми странами и регионами сама по себе не представляет собой внешней политики» (с. 199). Наоборот, в ходе развития международных связей ЕС внешнеполитическим целям регулярно приходится сталкиваться с целями других «общих политик» ЕС (торговой политики, политики развития). Не всегда подобные столкновения оказываются продуктивными. Сказывается примат экономических интересов стран-членов над более широкими политическими задачами. Международная деятельность в рамках третьей опоры в еще меньшей степени интегрирована во внешнюю политику ЕС. Такое заключение в первую очередь подтверждается исследованиями корпуса шенгенских договоренностей3.
        Напрашивается вывод о растущем взаимопроникновении и взаимосвязи международной деятельности Европейского сообщества и ОВПБ. Эффективность внешней политики ЕС как целого определяется их тесной координацией. Яркий пример – экономические санкции, которые являются инструментом первой опоры, но вводятся на основе решения в рамках второй (с. 154, 203). Нарастание такого взаимопроникновения и координации может поставить вопрос об их совмещении (первая и третья опоры сольются раньше – после вступления в силу Лиссабонского договора). В ином случае появляется опасность конкуренции и рассогласованности между органами, воплощающими межгосударственные и наднациональные интересы. Существенным шагом в сближении двух опор должно стать введение в соответствии с Лиссабонским договором единого руководства внешними связями Европейского сообщества и ОВПБ в лице Верховного представителя по внешней политике/заместителя председателя Европейской комиссии.
        Дополнительную сложность анализу внешней политики ЕС придает быстрота ее эволюции. Ее организационные формы все еще в фазе становления. Интенсивное развитие внешней политики Евросоюза, в первую очередь трансформация ОВПБ и ЕПБО (Европейской политики безопасности и обороны), сопровождается апробацией различных инструментов. Регулярно выдвигаются новые инициативы, некоторые из них отбрасываются сразу же, другие существенно модифицируются с течением времени. Все это обусловливает неопределенность содержания внешней политики ЕС и неоднозначность оценки: от отрицания самого факта ее самостоятельного характера до апологии ее действенности. Авторы книги пытаются избежать крайностей.
        В истории только последнего десятилетия раскол среди европейцев по поводу целесообразности интервенции в Ираке (2003) и пассивность по отношению к другим кризисам соседствуют с полутора десятками миротворческих операций, активной ролью в продвижении Международного уголовного суда и Киотского протокола, значением ЕС как крупнейшего донора международной помощи развитию. Авторы указывают и на серьезное значение ценностей во внешней политике ЕС.
        Анализ основных составляющих внешней политики ЕС дополняется рассмотрением ее реализации на примере действий и программ в регионах, представляющих для ЕС наибольший интерес, а также сотрудничества с международными организациями и ведущими центрами силами. Многовекторность и многоаспектность политики ЕС характеризуют его как все более активного субъекта мировой политики.
        Попытка нарисовать комплексную картину внешней политики ЕС имеет свои погрешности. Как представляется, будучи стесненными границами объема, авторы вынужденно сократили до формата краткой справки рассмотрение отдельных тематических и географических аспектов международной деятельности ЕС. В результате пострадали и важные содержательные моменты. В частности, в разделе, посвященном энергетике (с. 240–245), авторы не сочли нужным упомянуть про Энергетическую хартию. Между тем этот документ активно навязывается Европейским Союзом своим соседям с целью формирования выгодного ему правового режима – режима, который в первую очередь защищает права основных потребителей энергии. Не понятно, почему авторы сводят внешнюю энергетическую политику ЕС преимущественно к проекту «Набукко» и двусторонним энергетическим диалогам, упуская из виду столь важный многосторонний аспект. Более широкая цель авторов – формулирование нового концептуального подхода к анализу внешней политики «вообще» – во многом растворяется (тонет) в проблематике ЕС.
        Вводимое понятие «структурной внешней политики» характеризует «внешнюю политику, которая рассчитана на долгосрочные цели и стремится формировать устойчивые политические, правовые, социально-экономические, ментальные структуры и структуры безопасности». В противовес ей «конвенциональная (то есть по сути – традиционная, классическая) внешняя политика ориентирована на военную безопасность, кризисы и конфликты» (с. 25). В самом деле, к конвенциональным действиям в книге относится все, что «обычно» рассматривают как внешнюю политику. Иными словами, это деятельность, направленная на приспособление к существующей международной среде, тогда как структурная внешняя политика нацелена на конструирование благоприятной международной среды.
        Именно ей авторы уделяют первоочередное внимание, полагая, что конвенциональная политика достаточно хорошо изучена. Структурная внешняя политика характеризуется тремя ключевыми особенностями. Во-первых, она теснейшим образом взаимосвязана с конвенциональной. Без разрешения острой фазы кризиса, обеспечения базовых условий мира и безопасности любые усилия по распространению «ответственного управления», внедрению демократии и прав человека, помощи экономическому развитию окажутся бесплодными. Успех в урегулировании международных проблем требует рационального сочетания усилий по разрешению текущих кризисов и формированию устойчивых структур. Во-вторых, ее эффективность зависит от характера ее восприятия в странах, в отношении которых она реализуется. Структурная внешняя политика может быть успешной лишь тогда, когда проводящий ее субъект пользуется достаточным авторитетом. Наконец, структурная внешняя политика должна носить комплексный характер. Для того чтобы оказаться действенной, она должна быть направлена на реформирование всех сфер (политической, экономической, ментальной и т.д.) на различных уровнях (от личностного до глобального).
        Предложенная дуалистическая модель, по мнению авторов, позволяет приобщить к анализу те аспекты внешней политики, которые прежде оказывались неохваченными (с. 335). Европейский Союз – хороший пример. Критики международной субъектности ЕС неоднократно ссылались на слабость ОВПБ, а успешная политика расширения оставалась за пределами рассмотрения. Ее концептуализация в качестве структурной внешней политики меняет представление о содержательной наполненности внешней политики Евросоюза в целом.
        На практике структурные и конвенциональные аспекты внешней политики настолько тесно переплелись, что их разделение кажется проблематичным. Даже в ЕС, где, на первый взгляд, структурная политика должна соотноситься с первой опорой, а конвенциональная – со второй, такое разделение нарушается сплошь и рядом. Доказательство тому – действия ЕС после приход к власти в Палестине «ХАМАС» в 2006 году. Первой на это событие отреагировала Европейская комиссия, приостановившая выплаты помощи Палестине – инструмент первой опоры был явно использован в рамках конвенциональной внешней политики. Лишь позже, после получения соответствующего мандата, к разрешению кризиса подключился Верховный представитель по ОВПБ.
        Не удивительно, что, за исключением теоретических глав, анонсированная во введении модель игнорируется. При рассмотрении отдельных тематических блоков в одних и тех же разделах «смешиваются» мероприятия конвенционального и структурного характера. В других случаях попытки разведения в политике ЕС конвенциональных и структурных элементов (например, в разделе о терроризме) кажутся искусственными (с. 236–240). Более четко авторская концептуальная модель просматривается при анализе приоритетов политики ЕС на конкретных географических направлениях, где удается провести четкое разграничение конвенциональной и структурной составляющих. Лишь в отдельных главах авторам удается задействовать потенциал ими же предложенной теоретической схемы.
        Вместе с тем формулирование понятия «структурной внешней политики» посылает важный сигнал. Оно перекликается с понятием «мягкой мощи Дж. Ная, хотя не тождественно ему4. В еще большей степени оно схоже с выдвинутой в 2006 г. тогдашним государственным секретарем США К. Райс доктриной «трансформационной дипломатии»5. Одновременно структурная внешняя политика может быть соотнесена с наработками отечественных политологов – в первую очередь с предложенной М.А. Троицким концепцией «программирующего лидерства»6.
        Теоретический поиск в этом направлении свидетельствует о научно осознанном стремлении ведущих государств осуществлять трансформацию международной среды в собственных интересах. К этому же стремится Европейский Союз. Остается надеяться, что и в России произойдет переход от теоретического анализа политики преобразования среды (которое сегодня имеет место преимущественно на чужом опыте) к реальной внешнеполитической практике на этом направлении. Тем более что в принятой недавно Концепции внешней политики России центральная роль отводится конкуренции «между различными ценностными ориентирами и моделями развития»7.

Игорь Истомин
        

Примечания

      1 Среди последних работ можно упомянуть: Dominguez R. The Foreign Policy of The European Union (1995-2004): A Study in Structural Transition. Edwin Mellen Press, 2008; European Union Foreign and Security Policy. Towards Neighbourhood strategy / ed. by Dannreuther R. Taylor & Francis, 2007; Khalig U. Ethical Dimensions of the Foreign Policy of the European Union: A Legal Appraisal. Cambridge University Press, 2008; Lucarelli S. Values and Principles in European Union Foreign Policy. Routledge, 2007; Managing a Multilevel Foreign Policy: The EU in International Affairs / ed. by Foradori P., Rosa P., Scartezzini R. Lexington Books, 2007; Smith K. European Union Foreign Policy in a Changing World. Polity 2008; Who Is a Normative Foreign Policy Actor?: The European Union and Its Global Partners / ed. by Tocci N. Centre for European Policy Studies 2008.
      2 Колледж Европы в городе Брюгге основан в 1949 г. с целью подготовки специалистов в сфере европейской интеграции и функционирования ЕС, а также подготовки кадров для европейских институтов. Прим. ред.
      3 В частности, в рамках исследования проблемы введения безвизового режима между Россией и ЕС Финский институт международных отношений пришел к выводу, что визовые процедуры стран Шенгенcкой зоны существенно различаются. Но эти различия никак не соотносятся с уровнем их политических отношений с Россией. Публикация результатов исследования планируется в первой половине 2009 года.
      4 Понятие «мягкой мощи» было сформулировано в: Nye J.S. The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone. Oxford: Oxford University Press, 2002. Оно было развито в: Nye J.S. Soft Power: The Means To Success In World Politics. N.Y.: PublicAffairs, 2004. Структурная внешняя политика, во многом, основывается на наличии мягкой мощи.
      5 Подробный анализ концепции «Трансформационной дипломатии» см.: Nakamura K.H., Epstein S.B. Diplomacy for the 21st Century: Transformational Diplomacy // CRS Congress Research Service 2007.
      6 См., например: Троицкий М.А. Трансатлантический союз 1991-2004. Модернизация системы американо-европейского партнерства после распада биполярности. М.: НОФМО – Институт США и Канады РАН, 2004; Он же. Концепция «программирующего лидерства» в евроатлантической стратегии США // Pro et Contra. №4, 2002.
      7 Концепция внешней политики России. Утверждена указом Президента России 12 июля 2008 г. (http://www.mid.ru/ns-osndoc.nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/d48737161a0bc944c32574870048d8f7?OpenDocument).

 


HTML-верстка А. Б. Родионова
© Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2003-2015
'?id=701578;js='+js+a+';rand='+Math.random()+ '" height=1 width=1/>') if(11
Текущий номер. Том 11, № 3-4 (34-35). Сентябрь–декабрь 2013
Реальность и теория
      2 Governmental relations – по аналогии с «рublic relations», это комплекс мероприятий по развитию компании, основанных на сотрудничестве с государственными структурами.
      3 Public Private Partnership – концепция государственно-частного партнерства. См.: Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора // Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ». № 146. М., 2003.
      4 Крушение танкеров «Torrey Canyon» у берегов Великобритании в 1967 году, «Exxon Valdez» у берегов Аляски в 1989 году, «Aegean Sea» у берегов Испании в 1992 году, «Престиж» там же в 2002 году, а также экологические катастрофы в провинциях Орельяна и Сукумбиос (Эквадор) и дельте реки Нигер (Нигерия) в 1990-2000 годах.
      5 Не случайно крупнейшие природоохранные организации «WWF» и «Greenpeace» выделяют энергетические направления своей деятельности. Программа «WWF» по экологической политике нефтегазового сектора: http://www.wwf.ru/oil/. Энергетический проект «Greenpeace»: http://www.greenpeace.org/russia/ru/campaigns/90455
      6 Например, на сайте самого цитируемого, по данным компании «Медиалогия», российского информационного агентства последних двух лет РИА «Новости» существует регулярно обновляемый раздел «Экология»: http://eco.rian.ru/
      7 «Умер основатель Гринпис». Газета. 05.05.2005.
      8 «Основы экологического рэкета». Коммерсантъ. № 197(3281). 19.10.2005.
      9 Кляйн Н. Greenpeace против Shell (http://www.elitarium.ru/2004/09/24/greenpeace_protiv_ shell.html).
      10 Пусенкова Н.Н. Проблемы и перспективы развития нефтегазовой промышленности Восточной Сибири и Дальнего Востока // Сборник «Мировая энергетика в условиях глобализации: вызовы России». М., 2007.
      11 «За экспансией “Газпрома” в Европу внимательно следили немецкие СМИ» (http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,1855621,00.html).
      12 «Олимпиаде отвели экологическую нишу». Коммерсантъ. 04.07.2008.
      13 «Посещение ресторанов как средство добычи нефти». IPS. 29.07.2004.
      14 «Шеврон-Тексако» пошла под суд за отравление джунглей». New York Times. 23.10.2003.
      15 «Добыча нефти в Эквадоре обойдется в три раза дороже». РБК. 02.04.2007.
      16 «Президент Эквадора декретом оставил иностранным компаниям, добывающим нефть, 1% прибыли». BBC News. 05.10.2008.
      17 «Эквадор угрожает национализировать нефтяные месторождения». РБК. 05.10.2008.
      18 «Fossil Fuel’s Last Days: Tar Sands in Africa». Energy and Capital. 29.05.2008.
      19 «Природоохранные организации разрабатывают новую тактику борьбы». The Wall Street Journal. 11.10.2005.

 


HTML-верстка А. Б. Родионова
© Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2003-2015