Главная|Новости|Для авторов|Редакционная коллегия|Архив номеров|Отклики|Поиск | Публикационная этика | Прикладной анализ | English version
Текущий номер. Том 13, № 1 (40). Январь–март 2015
Реальность и теория
Аналитические призмы
Фиксируем тенденцию
Двое русских – три мнения
Рецензии
Persona Grata
Бизнес и власть
Рейтинг@Mail.ru
Rambler's Top100
Балтийский Исследовательский Центр
Сайт Содружество
 
Мировой бизнес и политическая власть

АНДРЕЙ БАЙКОВ, АНДРЕЙ СУШЕНЦОВ

СТРАНОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЛОББИЗМА В США И ЯПОНИИ


        Смысл статьи – в уточнении международного сравнительного контекста изучения отечественного лоббизма.
        Хотя концепция взаимодействия российского бизнеса с государством юридически не сформулирована и «по факту» разделяется не всеми, одно в ней несомненно: государству выгодно вести отношения с бизнесом «поверх писаных правил». Понять «почему?» проще, поместив российские особенности частно-государственного взаимодействия в сравнительную перспективу практик лоббизма в США и Японии.

1

        Судя по отечественной и иностранной литературе, большинство пишущих на эту тему авторов отталкиваются от американского канона лоббизма, в том числе действующего в сфере законодательства. В теоретическом плане американоцентричное понимание лоббизма впитало постулаты и идеологию классических и неоклассических экономических теорий, осмыслявших американский и – в меньшей степени – западноевропейский капитализм. Отсюда – ряд базовых с точки зрения концептуализации лоббизма черт: индивидуальность, соревновательность и легализм. Данная триада признаков присутствует в основной массе определений. Ее дополняет указание на целевую ориентацию лоббизма как деятельности, связанной с давлением на власть для создания выгодных условий работы бизнеса, в первую очередь правовых, но не исчерпывающихся ими.
        Индивидуальность означает, что к лоббистским структурам в основном прибегают отдельные бизнес-игроки: средние фирмы, частные предприниматели, крупные корпорации, а не их отраслевые объединения. Соревновательность подразумевает, что, с одной стороны, лоббисты, как класс экономических агентов-посредников, конкурируют между собой за клиентуру (предпринимателей). Конкурентными преимуществами лоббистов выступают прежде всего широта их осведомленности и контактов. С другой стороны, соревновательность предполагает возможность доступа к объекту лоббизма (парламентария или бюрократа) многих лоббистов, представляющих различные предпринимательские интересы и позиции, в том числе по одному и тому же вопросу.
        Наконец, легализм – это превращенная версия принципа равных возможностей и свободного режима вхождения на рынок, присущих классической экономической теории, с той разницей, что акцент делается на необходимости правового регулирования лоббизма, обеспечивающего (а) его легальность, и в этом смысле приемлемость и (б) прозрачность, иначе – общественный (демократический) контроль.
        Другими словами, лоббизм в теории оказывается одним из каналов обратной связи, снимающим информационную асимметрию в сфере взаимоотношений государства и бизнеса и распространяющим на нее элементы соревновательности и открытости1.
        Лоббист – агент, стремящийся к привлечению потенциальных клиентов. Согласно большинству определений, лоббизм – это правовое понятие, подразумевающее регулируемое законодательством воздействие на органы власти. Но такое понимание лоббизма описывает только ситуацию в США и ЕС. Оно неприменимо к России или Японии. В последних двух случаях лоббизм описывается, скорее, как совокупность правовых и внеправовых практик, регулирующих контакты по линии «власть-бизнес» (в России) и «общество-власть-бизнес» (в Японии).
        Большинство отечественных исследований лоббизма опираются на заимствованную из зарубежной литературы схему анализа. С ее помощью национальная разновидность лоббизма анализируется исходя из: а) субъектов лоббистской деятельности, б) их приоритетных целей, в) законодательно закрепленного контекста взаимодействия и, наконец, г) характера деловой этики, эталоном которой негласно служит опыт США и Великобритании.
        При изучении литературы по проблемам лоббизма, издаваемой в нашей стране, настораживает отсутствие стремления провести трезвый политологический анализ соответствия заимствованных теорий российским политико-правовым условиям2. Кажется, что «парадигма освоения» для исследований отношений бизнеса и власти в отечественной науке еще не преодолена.
        В отсутствие обобщающей концепции, отечественные исследователи-практики фокусируют усилия на работах прикладного характера. В русскоязычной литературе о лоббизме больше говорят о том «как?», а не «почему?»3. Академические исследования лоббизма посвящены региональной специфике: опыт США изучается в Институте США и Канады РАН4, стран Востока – в регионоведческих исследованиях Института востоковедения РАН и статьях в журнале «Восток-Ориенс». Следствием дискретности знания о сфере лоббизма явилась ситуация, в которой правовые исследования фактически не опираются на нормативный политический анализ5.
        Ввиду национальных особенностей США, Японии и России, в настоящей статье последовательно анализировались состав участников лоббистских процессов6, предмет интереса сторон (как бизнеса, так и государства)7, характер их взаимодействия (открытость/кулуарность, строгое регулирование/свободная конкуренция), а также психологический фон отношений, формирующий деловую этику. Особое внимание было уделено анализу параметров кооперации сторон, а также обнаружению их связи с вопросами правоприменения.
        Существует мнение, согласно которому объяснение темы лоббизма в неанглоязычной, в частности русской, среде затруднено тем обстоятельством, что само слово «лоббизм» было заимствовано и процессе освоения другими языковыми системами подверглось семантической перекодировке. На этом тезисе строится положение о том, что в английском языке исследования лоббизма эмоционально нейтральны, а потому более плодотворны. В то же время в России нередко предлагают вообще отказаться от его употребления, заменив более благозвучными синонимами. Именно этим, по-видимому, обусловлено почти всеобщее единодушие по поводу использования сочетания «government relations», которое, как и «пиар», уже часто не переводят. Между тем, например, в США термин лоббизм также далеко не нейтрален.
        Следует оговориться, что лоббизм как метод опосредования интересов социальных субъектов характерен практически для всех сфер общественных отношений, где возникает необходимость представления интересов той или иной общественной группы. Лоббизм есть и в сфере экономики, и в сфере внешней политики, и в сфере общения на муниципальном уровне. В этом смысле английское понятие «лоббирование» – примерный аналог российского «ходатайство».
        Лоббировать – это по существу подтолкнуть человека к совершению тех или иных, выгодных субъекту процесса действий. В смысловом диапазоне, полюсами которого выступают глаголы «убеждать», «склонять» или «поощрять», лоббировать ближе к левой части спектра.
        Лоббизм – это прежде всего деятельность, осуществляемая группами давления. Давление на депутатов – нормальное явление. Уклоняться от такого давления депутату нет смысла: на очередных выборах ему неизбежно потребуется финансовая поддержка бизнеса. Вот почему, при изучении проблем лоббизма, важно исходить из положения о его объективной востребованности участниками политического и экономического рынка.

2

        Законодательное регулирование лоббизма в Соединенных Штатах имеет глубокие корни. Сверхбыстрое накопление частных капиталов в США в середине XIX – начале XX веков привело к попыткам бизнес-сообщества сломать унаследованную от Старого Света систему согласования интересов государства и буржуазии (предпринимательства), но вместе с тем стимулировало встречное движение со стороны политического руководства США, направленное на создание системы правовых запретов и ограничений в отношении противозаконных действий бизнесменов.
        Ограничительные меры властей в США всегда имели характер ответа на инициативные шаги бизнеса. Формирование корпуса правовых норм было реакцией на стихийно сложившиеся практики. По существу предпосылкой каждого крупного этапа в юридическом или ином регулировании лоббизма был факт вскрытия того или иного пласта теневых отношений. Громкие скандалы 2000-х годов подтверждают предположение о том, что теневая сфера отношений между властями и бизнесом США продолжает существовать (дело лоббиста Д. Абрамофф о связях с сотрудниками первой администрации Дж. Буша-мл8, отставка сенатора Р. Нея из Огайо в связи с обвинениями в недобросовестном лоббизме и коррупции9, обвинения в адрес советника Дж. МакКейна по поводу контактов с лоббистами10).
        Тема лоббизма приобрела особую практическую значимость с началом бурного экономического роста в США во второй половине XIX века. Тогда отношения власти и бизнеса, как и в сегодняшней России, зачастую строились «поверх писаных правил» (законов отдельных штатов или федерального антикоррупционного законодательства). В период так называемого дикого капитализма в США компании нередко заключали соглашения, противоречившие правилам конкуренции, и даже шли на экономические преступления ради максимизации прибыли. В ответ власти применяли различные меры вплоть до вмешательства во внутренние дела компаний. Антитрестовое законодательство носило прецедентный характер, сопровождалось длительными судебными тяжбами, исход которых зависел от воли обеих сторон (например, роль президента Теодор Рузвельт в «деле Стандарт Ойл»).
        Обособление лоббизма от широкого спектра вопросов отношений властей и бизнеса в отдельный круг отношений и регламентирующих их установлений не было внезапным. Первый закон «О регистрации иностранных агентов» 1938 г. (Foreign Agents Registration Act) касался только иностранных лоббистов. Этот закон устанавливал требование об их регистрации в государственном департаменте США. Данная мера была главным образом направлена на прекращение фашистской и нацистской пропаганды на территории страны.
        Первым законодательным документом, предметно регулирующим лоббистскую деятельность в США, стал закон «О регистрации лоббистской деятельности» 1946 года (The Lobbying Registration Act). К его принятию подтолкнула серия скандалов с участием крупных холдинговых компаний. В законе 1946 г. лоббизм определялся как деятельность физических лиц и организаций по связям с членами федеральных законодательных органов США с целью оказания влияния на законодательный процесс. Платность услуг лоббистских агентов и требование к раскрытию существа (цели) своей деятельности стали главными отличительными признаками легального лоббиста. В связи с этим закон предписывал лоббистам регистрироваться у секретарей Палаты представителей и Сената.
        Принятый почти полвека спустя, в 1995 году, закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (The Lobbying Disclosure Act) распространил ограничения, прежде касавшиеся только законодателей как объектов лоббизма, на исполнительную власть. В законе были закреплены профессиональные критерии лоббиста (профессионально занятые агенты, не мене 20% рабочего времени затрачивающие на лоббистскую деятельность при зарплате не менее 5 тыс. долл. в течение полугода). Данный закон также наложил правовые ограничения на лоббистскую деятельность (взятки, подкуп). Были введены ограничения на использование федеральных и благотворительных фондов для лоббистской деятельности, поскольку они освобождены от уплаты налогов.
        Новшеством стало введение процедуры предоставления отчетности о лоббировании. Излагавшиеся в отчетах сведения должны были содержать перечень конкретных вопросов, по которым велась лоббистская деятельность (в том числе перечень номеров законопроектов и актов исполнительных органов власти, при отстаивании которых прибегали к услугам лоббистов), информация о контактах от имени клиента, данные об общей сумме доходов и расходов в связи с лоббистской деятельностью. (Поворотным моментом в профессионализации деятельности лоббистов стало создание в 1979 г. в США первой ассоциации лоббистов – Американской лиги лоббистов /American League of Lobbyists/).
        Фактически закон 1995 г. действовал только в отношении официально зарегистрированных лоббистов. Лица, участвовавшие в лоббизме «на общественных началах» (в роли различных консультантов, экспертов) либо получавшие негласное вознаграждение, лоббистами не считались и под действие закона не подпадали. Кроме того, несмотря на существующие ограничения на преподнесение подарков чиновникам, не существует запрета для организаций (в том числе для лоббистских организаций) на проведение и финансирование различных «рекламных кампаний» с раздачей «информационного материала» и другой подобной деятельности. Правовые лакуны федеральные органы власти стремились устранить с помощью новых законопроектов11. Тем не менее по-прежнему сохраняется множество скрытых способов влияния на чиновников.
        В настоящее время оценить размер сферы «теневого лоббизма» в США не представляется возможным. В литературе, правда, встречаются приблизительные оценки. В частности, указывается, что лишь каждый пятый лоббист регистрирует свою деятельность в законном порядке12.
        Проблема лоббизма, его допустимости, масштабов и приемлемости – стала одной из ключевых в ходе президентской кампании в США 2008 года. Выступая перед избирателями будущий президент Б. Обама заявил, что практика лоббизма «превратила федеральное правительство в поле игры, играть в которую могут позволить себе только сами лоббисты и стоящие за ними финансовые группы. В Вашингтоне сложилась целая субкультура лоббизма, некоторые из участников которой легализованы, однако большая ее часть продолжает оставаться в тени»13.
        В январе 2009 года, уже в качестве президента США, Б. Обама ужесточил правила для лоббистов. Он запретил администрации Белого дома принимать от них подарки и продолжил линию на законодательную регламентацию поведения чиновников и нормотворцев, намеченную законами об этике, принимавшимися начиная с 1978 года. (Последняя редакция была принята во второй половине 2000-х годов.) Для целей анализа может быть любопытно следующее наблюдение: в процессе эволюции архетипов правового регулирования лоббизма в США происходил постепенный дрейф от «презумпции виновности» лоббистов к «презумпции виновности» объектов лоббизма – сначала законодателей, а затем и представителей исполнительной власти.
        Так или иначе, американский открытый лоббизм, как индивидуальная профессиональная агентская (посредническая) деятельность, нацеленная на представительство интересов бизнеса в процессе принятия решений (в классическом варианте – в форме законодательных актов), преподносится в имеющихся публикациях как наиболее организованная страновая разновидность лоббизма вообще.
        К основным целям лоббизма в США в порядке убывающей важности принято относить: а) изменение налоговой политики, б) получение бюджетных ассигнований (то и другое можно обобщенно объединить понятием «влияние на бюджетный процесс», или государственную фискальную политику»), в) воздействие на законодательную деятельность в сфере стандартов производимой продукции и регламентации правил ее сбыта, г) взаимоотношения с регулирующими органами, д) поддержка клиента на рынке государственных закупок (на государственных тендерах)14.
        Субъектами реализации лоббистской деятельности, как правило, выступают:
        1) внешние, или классические, лоббисты (юридические, GR- и PR-фирмы, лоббисты – физические лица) – это классические лоббисты;
        2) штатные лоббисты (сотрудники GR-отделов);
        3) лоббисты предпринимательских ассоциаций;
        4) группы, защищающие общественные интересы;
        5) профсоюзы15.
        Официальная выручка от лоббистской деятельности у каждого из десяти ведущих «внешних лоббистов» составляет несколько десятков миллионов долларов США в год16. При этом наибольшие доходы получали фирмы, имевшие прямые связи с органами государственной власти или нанимавшие бывших государственных служащих. В каком-то смысле не удивительно и даже понятно, что неоднократные попытки законодательного запрещения подобных «альянсов» были заблокированы самими членами конгресса США.
        Лоббисты ассоциаций представляют коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях. Существуют полиотраслевые (peak)17, моноотраслевые (trade)18 и профессиональные (professional)19 ассоциации. Ежегодный лоббистский бюджет ассоциаций сопоставим с бюджетом «внешних лоббистов» (до 100 млн. долл. США)20.
        Группы, защищающие общественные интересы21, и профсоюзы редко используют прямое лоббирование. Основными их методами считаются «низовое лоббирование» (grass-roots lobbying) и участие в финансировании избирательных кампаний22.
        К лоббистским механизмам и практикам также относят: финансирование федеральных и региональных органов власти, финансирование средств массовой информации, аналитических, исследовательских и PR организаций, которые осуществляют явное или неявное формирование общественного мнения, а также могут «создавать» мнения отдельных чиновников.
        Бизнес нередко прибегает к косвенным формам влияния на власть, таким как финансирование политических партий в ходе выборов и после. В случае если партия проходит в парламент, у бизнес-структуры, оплачивающей ее избирательную кампанию, появляется личный представитель интересов на законодательном уровне. Эта практика, в частности, негласно действует и в США: к примеру, Республиканская партия традиционно ассоциируется с интересами крупного промышленного бизнеса США (в частности нефтегазового).
        Детализованная структура и профессионализация лоббистской деятельности в Соединенных Штатах уживается со значительным по объему сектором «теневого лоббизма». По-прежнему действует, несмотря на попытки законодательного запрета система рекрутирования лоббистов из среды бывших госслужащих, а объем сделок в «теневом секторе» лоббизма как минимум в четыре раза превосходит официальные цифры. Стремление к формализации и институционализации отношений бизнеса и властей в США исходит от последних и носит прецедентный характер, то есть фактически реагирует на все более изощренные «новации» бизнеса в этой сфере.
        Однако открытость значительной части информации касающейся открытого лоббизма создает отчасти ложное представление о полном верховенстве закона в американской модели.

3

        Отличительной особенностью японской модели отношений бизнеса и власти после Второй мировой войны стала концентрация властных полномочий в руках правительственной бюрократии. Наряду с исполнительной властью, правительство Японии, при поддержке американской оккупационной администрации, в тот период фактически монополизировало право на законодательную инициативу. Депутатские законопроекты по сей день занимают незначительное место в их общем числе.
        Обратной стороной смещения равновесия властных полномочий в пользу бюрократии стала своеобразная «депутатская вольница» в японском парламенте. Так, национальное законодательство не запрещает депутату заниматься своим бизнесом даже во время парламентской деятельности23, хотя такая практика запрещена в большинстве парламентских регламентах стран мира, включая Российскую Федерацию. Таким образом, были созданы подходящие условия для устойчивых взаимоотношений между парламентариями и деловыми кругами.
        В конце 1950-х – середине 1960-х годов в Японии сформировался так называемый треугольник власти, в рамках которого бюрократия делегировала часть властных полномочий политикам и бизнесу. Сохранявшая в послевоенный период лидирующие позиции в политической сфере высшая правительственная бюрократия к началу 1960-х годов стала постепенно утрачивать былое влияние, столкнувшись с усилением авторитета деловых кругов. Функцию посредников во взаимоотношениях между государственной властью и общенациональными торгово-промышленными группировками, а также лицами, заинтересованными в воздействии на государственную политику элитарными группировками местного уровня, обрели члены выборных органов власти, в первую очередь законодатели. Стремясь восполнить урон своему положению, японская бюрократия стала активно устанавливать контакты с депутатами.
        В результате реструктуризации японской экономики оккупационными властями в конце 1940-х годов традиционные монополистические финансовые и промышленные концерны (дзайбацу) были преобразованы или упразднены. Японский бизнес обрел новых хозяев, однако основные принципы функционирования бизнес-среды сохранились, что подготовило почву для воссоздания в Японии государственно-ориентированной экономики. Кроме того, после победы коммунистов в материковом Китае (октябрь 1949) США стали проводить «обратный курс» в отношении Японии, способствуя укреплению экономического потенциала этой страны, в том числе путем приостановки политики демонополизации и усиления существующих многоотраслевых концернов и финансово-промышленных групп (кейрецу).
        Принципы дисциплины, привилегированности, сословности и обязательного представительства интересов бизнеса на высшем уровне, свойственные японской политической культуре, были реализованы правительством Японии через создание нескольких предпринимательских организаций. Ключевой из них стала созданная в 1946 г. Кэйданрэн (Федерация экономических организаций), которая объединила под своей эгидой ведущие предпринимательские ассоциации. Эта иерархическая структура характеризовалась высокой степенью административной централизации. Решения Кэйданрэн были на деле обязательны к исполнению всеми участвующими в ней организациями и потому имели вес, по сути сопоставимый с решениями парламента. Зато эта организация эффективно представляла коллективные интересы крупного бизнеса в правительстве и политических партиях. О влиянии Кэйданрэн на политическую жизнь Японии свидетельствует тот факт, что проекты законов о предпринимательстве представлялись в ассоциацию из министерств для предварительной экспертизы и одобрения.
        Другими крупнейшими предпринимательскими организациями Японии являлись Торгово-промышленная палата (ТПП), Кэйдзай доюкай и Никкэйрэн. У каждой из них были свои задачи и принципы построения. Членами ТПП могли стать как крупные, так и мелкие компании, формировавшие костяк разветвленной структуры территориальных подразделений В основном она являлась выразителем интересов малого и среднего бизнеса. Кэйдзай доюкай – по существу клуб бизнесменов из крупных компаний, в котором действовало личное членство. К компетенции Никкэйрэн отошли проблемы отношений между работодателями и служащими (в чем-то сродни Федерации независимых профсоюзов в России).
        Наряду с прямым представительством интересов бизнеса через предпринимательские организации в Японии была налажена система неформального согласования позиций сторон через парламент. Ведущую роль в этом процессе стали играть «депутатские кланы» – неформальные структуры в рядах депутатского корпуса, которые имели горизонтальную структуру и были аморфны по своему составу24. «Кланы» специализировались на проведении через парламент главным образом бюджетных законопроектов. При этом каждый клан имел «сферу специализации» в экономике и занимался как согласованием интересов между самими предпринимателей, так и взаимодействием с чиновниками соответствующих министерств и ведомств.
        К середине 1990-х годов японский кабинет «дозрел» до решения покончить с «депутатскими кланами». Формальной причиной их роспуска и запрета стала широкая политическая реформа. Однако на деле предпринятые меры не изменили ситуацию. Живучесть кланов объяснялась тем, что они не столько атрибут системы политической власти, сколько органичная черта японской политической культуры с ее традицией неформального, «полюбовного» решения вопросов.
        Стремление к гармонизации интересов властей и бизнеса в Японии также подпитывалось укорененными в национальной психологии представлениями. С одной стороны, идея величия государства, сердцевину которого составляло сотрудничество всех подданных империи в рамках иерархической властной системы. С другой – взгляд на представителя верховной государственной власти как на воплощение лучших этических характеристик. Действия госслужащего в современной Японии довольно часто оценивают в соотнесении с такими идеальными понятиями, как честь, долг, преданность и даже – мужество, жертвенность и решимость.
        Экзотическое для западного ума сочетание «теневых отношений» и «кодекса чести» в практической жизни Японии, как представляется, служит основой устойчивого воспроизводства японской разновидности лоббизма. События последних лет (судебная кампания за восстановление морального облика чиновничества в конце 1990-х годов25, первое за 60 лет самоубийство министра правительства в связи с обвинениями в коррупции в 2007 году26) как будто не дают повода усомниться в том, что этот пласт традиционных представлений глубоко укоренен в японском политико-психологическом складе и неформальном правовом обиходе. Высокая значимость внутренних моральных ограничителей не позволяет охарактеризовать японскую разновидность лоббизма как недоразвитую. В каком-то смысле она – столь же эффективна и «безупречна», как и условно классическая, идеальная американская модель.
        Характерными особенностями японского политического ритуала являются неистребимая семейственность, культура «кулуарных переговоров» и неформального решения дел. Приоритет иерархических отношений в политике и бизнесе, восходящий к национальной психологии японцев, задает особый местный стандарт конкурентной деловой среды, которая все меньше напоминает американскую. Одновременно активный судебный и гражданский контроль как следствие давно идущей модернизации (а во второй половине ХХ века – вестернизации) – дополняют эту по-своему эффективную модель, институционально обеспечивая ее устойчивость. В литературе, правда, встречается точка зрения, согласно которой осуществленные в Японии на западный манер структурные реформы в политической системы мало повлияли на ее внутреннюю динамику.
        Во всяком случае очевидно, что институционализация отношений бюрократии, политиков и бизнеса, даже будучи проведенной в контексте современных западных концепций общественного устройства, происходила в Японии в согласии с традиционными представлениями о «вселенской иерархии» и месте в ней самой Японии.
        Для темы статьи важно, что японская версия лоббизма, являясь менее фрагментированной с точки зрения действующих лиц, более управляема как таковая в силу агрегирования главных игроков в более крупные образования. Однако от этого японская модель не стала более проницаемой для исследования, ввиду не меньшего, чем в США, теневого характера значительной сферы политико-административных связей бизнеса и государственной власти.

4

        Взаимоотношения российских властей и бизнеса зачастую описываются в литературе своеобразной «аксиомой непорочности бизнеса и злонамеренности власти». Приведем две характерные цитаты: «Если в Европе наднациональные институты и корпорации взаимно заинтересованы и объективно нуждаются друг в друге, то в нашей стране федеральная власть не видит необходимости в стратегическом союзе с корпорациями»27; «исходя из самой логики порочности власти и интересов бюрократического аппарата, принятие объективного закона, регулирующего лоббистскую деятельность, просто невозможно»28. Оппонировать этим мнениях сложно – российская реальность часто сама подкрепляет суждения о своей «нецивилизованности» богатой фактурой. Однако существует практическая необходимость пойти дальше этой констатации.
        С момента вступления в силу Конституции РФ (1993) закон о лоббизме так и не был принят в России, хотя первый законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в РФ» появился еще в 1992 году. Всего со времени созыва первой Государственной Думы нового образца было внесено пять проектов законов о лоббизме. Все они провалились: отчасти благодаря усилиям самих лоббистов, но также из-за отсутствия решимости у властей довести дело до конца. Считалось, что условия для возникновения организованного лоббизма американского типа в России еще не сложились (следовательно – нечего регулировать). Главное же заключается в том, что ни бизнес, ни чиновничество не видели альтернативы классической теневой и, самое главное, вполне работающей) системе «проталкиваний».
        В конце 1990-х годов в России была предпринята попытка перенять американское законодательство о регулировании лоббистской деятельности. Однако проект-калька с американского закона 1995 года, построенный на принципе прозрачности лоббистской деятельности, не выдержал обсуждений в Государственной Думе и был снят с рассмотрения в чтениях. В 2002 г. парламентская фракция Союза правых сил предложила перенять проанализированную выше японскую систему регулирования лоббизма, но за законопроект проголосовали лишь 6 из 450 депутатов Государственной думы. Спикер Совета Федерации С. Миронов высказался тогда предельно доступно: «У России много других проблем, более важных, чем эта очень узкая, специальная парламентская проблема – узаконивание и регламентация лоббизма»29.
        Традиции отношений власти и бизнеса в России развивались в теневой сфере, и в этом смысле российский опыт мало отличается от американского. Как и в США, сверхбыстрое аккумулирование частных капиталов в России в 1990-х годах породило возможности для вмешательства бизнеса в сферу компетенций государственной власти и естественную встречную реакцию последней. Анклавы социалистической экономики были дополнены новой сферой конкурентных экономических отношений. В отсутствие условий для превращения лоббизма в профессиональный агентский бизнес, функцию представления интересов предпринимательства во власти взялось исполнять солидаризовавшееся с бизнесом чиновничество. Это привело к появлению фигуры бюрократа-лоббиста, совмещающего обязанности государственного служащего и внештатного лоббиста интересов бизнеса. Из-за отсутствия «писаных правил» в России начала происходить самоорганизация структуры лоббизма, основу которой составили внештатные чиновники-лоббисты, GR-подразделения корпораций и PR-компании.
        Однако при ближайшем рассмотрении эта устоявшаяся и действующая сегодня теневая модель не безальтернативна. Важно при этом отказаться от допущения об имманентном характере противостояния государства и бизнеса в России30. Как попытаться воздействовать на анклав традиционных отношений по линии бизнес-власть с целью использования его потенциала для ускорения процессов модернизации и развития?
        За прошедшие почти 20 лет создать систему равноправного партнерства бизнеса и власти не удалось. Примат силовых отношений неизменно приводил к ситуации «игры с нулевой суммой»: бизнес и власть подозревали друг в друге оппонентов и стремились свести к минимуму свою взаимную зависимость. После 2000 г. инициативу в отношениях перехватило политическое руководство России исходя из потребностей собственной и государственной безопасности. Крупный бизнес фактически был призван к сотрудничеству, но в целом быстро адаптировался к новым условиям и, похоже, нашел в них свои выгоды31.
        Следуя традиции патернализма, политическое руководство страны фактически монополизировало право на определение путей национального развития. Недостатком создавшейся ситуации стало сужение каналов «обратной связи» с бизнесом и вынужденно подчиненное положение последнего. Однако решительные действия по централизации власти могли бы обнаружить положительный эффект в том случае, если политическое руководство России само выступило бы инициатором равноправного диалога с бизнесом.
        Кооперативная стратегия действий могла бы выглядеть следующим образом:
        – превращение Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) в ключевой институт представления интересов крупного бизнеса России – по аналогии с Кэйданрэн в Японии),
        – интеграция в рамках Торгово-промышленной палаты (ТПП) России отраслевых и региональных ассоциаций среднего и малого бизнеса с последующим представлением их интересов в структурах государственной власти,
        – создание консультативного органа из числа ведущих предпринимателей и государственных чиновников, в котором действовал бы институт членства, основанного на личном качестве представителей крупного и среднекрупного бизнеса,
        – принятие закона о лоббизме, базирующегося на принципе раскрытия информации о лоббистской деятельности. Такой закон, однако, должен действовать прежде всего в отношении государственных служащих законодательной и исполнительной ветвей власти. Его задачь – повышать прозрачность законодательного процесса и способствовать профессионализации лоббизма путем превращения его в легальный бизнес.
        Создание эффективных каналов связи и нормативно-правовых рамок деятельности может способствовать повышению продуктивности взаимоотношений бизнеса с властью. В этой связи теоретическую актуальность приобретают три задачи: во-первых, исследование страхов о лоббизме у всех участников лоббистских процессов (общество, чиновничество, предпринимательство, лоббисты), во-вторых, оценка соответствия (пригодности) эффективных зарубежных практик лоббизма в российских условиях32, в-третьих, создание практического руководства о том, как начинать новый бизнес в российских условиях.
        Вопросы регламентации лоббизма связаны с широким спектром проблем отношений власти и бизнеса. Поиск причин конфликтных явлений в этой сфере ставит, с одной стороны, вопросы организации современной конкурентной экономики, а с другой – проблему изучения социокультурного кода российского общества, а именно – оптимальных моделей кооперационного действия. Симптоматично, что в отечественной политологии уже высказывалась мысль о практической необходимости изменения норм социального сотрудничества в России33. Вот почему осуществление вышеперечисленных мер не приведет к снятию всех вопросов в отношениях между бизнесом и властями без учета социокультурных особенностей российского государства и более широкого контекста укрепления правовой базы взаимоотношений политической власти и предпринимательства и дальнейшего проведения экономической реформы.

* * *

        На Западе закрепилось понимание лоббизма как по преимуществу профессиональной агентской деятельности, реализуемой в интересах индивидуальных корпоративных клиентов. При таком понимании классический лоббизм осуществляется по схеме «бизнес – посредник (лоббист) – власть», где в роли посредника выступает профессиональный лоббист или, скажем, специально ориентированная на взаимодействие с представителями власти структура внутри компании – GR департамент.
        В Японии лоббистская модель принимает следующий вид: «бизнес – крупные предпринимательские ассоциации – власть», причем между двумя последними звеньями цепочки существует спайка, образуемая структурами наподобие «депутатских кланов» и иных вариантов неформального взаимодействия крупного бизнеса и высшей бюрократии. Российская версия лоббизма, интегрировав черты японской модели (главным образом в части, касающейся практики группового представительства крупного бизнеса и приоритета неформальных методов согласования интересов) привнесла в существующую палитру известное своеобразие: место посредника (лоббиста) в данном случае занял чиновник-лоббист34.
        Рассуждение о национальных разновидностях лоббизма дает возможность нащупать в российской политической системе основания для конструктивного взаимодействия между властью и бизнесом. Важно продолжить теоретическую разработку этого вопроса в современной в России с целью оптимизации форм взаимодействия бизнеса и власти и в интересах модернизации страны.
        

Примечания

1 Алексеева Т.А. Насилие и демократия во внешней политике США // Международные процессы. Том 6. № 2. Май-август. 2008.
2 Характерный пример выглядит следующим образом: «Коррупция и иные внеправовые явления действуют там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен и т.д.) отлаженный и эффективный механизм лоббирования». Любимов А.П. Доклад «Бизнес и власть. Нужен ли закон о лоббизме» // ГУ-ВШЭ. 2005. 27 апреля.
3 Журналы «Генеральный директор», «Эксперт», «Коммерсант-Деньги», «Компания», «Бизнес и политика», веб-портал Lobbying.ru, аналитическая журналистика, аналитические материалы агентства «Никколо-М», Cassidy& Associates CIS, ГУ – ВШЭ, МВШСЭН и др.
4 Зяблюк Н.Г. Практика лоббистской деятельности в США. М.: ИСКРАН, 1994. Idem. Лоббизм в США как политический институт // США. Экономика. Политика. Идеология. 1 (301). 1995.
5 См., например, Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. – М.: МГЮА, 2002; тематические публикации в журналах «Государство и право», «Законодательство и экономика», «Капитал и право».
6 Компании, предпринимательские организации, чиновники, НГО, государство, «депутатские кланы» и др.
7 Налоговые льготы, бюджетное финансирование, конформизм бизнеса и др.
8 Editorial, «Due Vigilance in the Abramoff Scandal» // The New York Times. 2006. February 19.
9 «Congressman in Lobbyist Scandal Resigns» // The New York Times. 2006. November 4.
10 Rutenberg J., Thompson M.W. «For McCain, Self-Confidence on Ethics Poses Its Own Risk» // The New York Times. 2008. February 21.
11 Например, законопроект 2008 г. «Об этике поведения членов Конгресса США».
12 Жуган И.Б. Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного законодательства // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Выпуск № 3 (63). 2005. С. 37.
13 http://blogs.abcnews.com/theblotter/ 2007/ 07/despite-rhetori.html
14 Подробнее см.: Барвин О. Субъекты лоббистской деятельности в США // Cassidy& Associates CIS. 2005. 11 февраля. (http://www. stratagema.org/lobbizm.php?nws=imw0p7834819514).
15 Wolpe B.C., Levine B.J. Lobbying Congress: How the System Works. Wash.: Congressional Quarterly Inc. 1996. P. 134.
16 Жуган И.Б. Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного законодательства // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Выпуск № 3 (63). 2005.
17 The U. S. Chamber of Commerce (Торговая палата США), The National Association of Manufacturers (Национальная ассоциация промышленников).
18 Например, The Motion Picture Association of America (Союз кинематографов Америки), The National Automobile Dealers Association (Национальная ассоциация автомобильных дилеров).
19 Например, American Immigration Lawyers Association (Ассоциация американских адвокатов по вопросам иммиграции), National Association of Realtors (Национальная ассоциация риелторов).
20 Жуган И.Б. Лоббизм в США. Правовые основы и анализ современного законодательства // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Выпуск № 3 (63). 2005.
21 Борцы за права женщин, этнических и сексуальных меньшинств, любители животных, комитеты политических действий и т.д.
22 Зяблюк Н.Г. Финансирование федеральных избирательных кампаний в США. М.: Институт США и Канады РАН, 1999.
23 При этом он обязан исправно платить налоги с сумм, получаемых в качестве вознаграждения за лоббирование корпоративных интересов (т.н. «лоббистский налог»).
24 При этом японские парламентские фракции имели вертикальную иерархическую структуру.
25 Тимофеев А. Кто чиновника ужинает, тот его и танцует // ВРЕМЯ-MN. №58. 1998. 26 августа.
26 Иванов А. Карьера японского министра сделала петлю // Коммерсантъ. № 91 (№ 3667). 2007. 29 мая.
27 Бусыгина И.М. «Невидимая рука»: корпоративный лоббизм в Европейском союзе // Неприкосновенный запас. № 48-49. 2006. (http://www.nz-online.ru).
28 Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России. С. 185.
29 Ванденко И. Цена запроса. Спикеры парламентских палат не договорились о лоббизме // Новые известия. 2003. 28 июля.
30 Одним из итогов социологического исследования «Реальная Россия», проведенного Институтом общественного проектирования и группой «РОМИР-Мониторинг», стал вывод о том, что российское общество в целом здоровее и лучше, чем принято думать. «Реальная Россия: результаты стратификации российского общества». Институт общественного проектирования, «РОМИР-Мониторинг» // Эксперт. №19 (466). 2005. 23 мая. (http://www.expert.ru/printissues/expert/2005/19/19ex-tema1).
31 Так, уже в середине 2000-х гг. около двух третей роста ВВП России обеспечивалось за счет крупного бизнеса.
32 Например, британский принцип бесплатного представления интересов («no paid advocacy rule»).
33 Семенов В. Траектории заимствования: Интервью с президентом Института национальной модели экономики Виталием Найшулем // НГ-Сценарии. 2008. 24 июня. (http:// www.ng.ru/scenario/2008-06-24/21_ obosoblenie.html).
34 С точки зрения историко-культурологического контекста взаимоотношений бизнеса с властью в российских условиях интерес любопытным представляется спор «о церковных имениях», который вели в XV – начале XVI веков последователи Нила Сорского («нестяжатели») и Патриарха Московского Иосифа («иосифляне»). «Иосифлянство» ставило на первый план внешнюю строгость быта, послушание начальству, некритическое отношение к священному преданию и словам пастыря. Недоверие к новому, консервация устаревающих порядков вытесняли дух свободы из общественной жизни на уровень личности. Возможно, отсюда берет начало традиция полусознательного отказа от рационального осмысления реальности в пользу интуиции, приведшей к ослаблению тяги к теоретизированию.
        Развиваемое «нестяжательством» критическое отношение к текстам священного предания, напротив, задавало творческий характер интеллектуальному процессу. И хотя это направление мысли не дало социального варианта, оно проявлялось в действиях многих преобразователей (от Петра I и И.Герцена до Н. Хрущева и Б. Ельцина). Думается, с «нестяжательством» связан больший ресурс инновационности, способный высвободить творческую энергию личности.

 


HTML-верстка А. Б. Родионова
© Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2003-2015