Транснациональные экспертно-профессиональные сети и природоохранная политика России

В статье излагаются результаты исследования, конечная цель которого состояла в том, чтобы объяснить, почему Россия испытывает трудности с соблюдением природоохранных норм, уже закреплённых на уровне законодательства. Трансграничные общественные движения в защиту тех или иных претендующих на универсальную применимость и глобальное значение стандартов поведения, функционирующие по сетевому принципу организации и часто обозначаемые в специализированной  литературе термином «транснациональные  сети убеждения» (transnational advocacy networks, TANs), действительно играют важную роль в развёртывании жизненного цикла норм, ускоряя процесс её осознания на международном уровне и способствуя её принятию в национальных рамках. Вместе с  тем, поскольку эти сети действуют преимущественно в глобальном срезе мирополитической системы, их влияние практически не заметно внутри отдельных политий, на уровне их общественного сознания. Это отчасти объясняет то, почему нормы принимаются, но могут оставаться полностью или частично нереализованными.

Начиная с 1990-х годов Россия имплементировала в свою законодательную систему обширный корпус норм  и  стандартов, регулирующих различные аспекты  защиты  окружающей среды. В совокупности они образуют довольно разработанную и зрелую  отрасль внутреннего права, во многом сравнимую по степени своей детализации и охвату с лучшими мировыми практиками. Сегодня Россия – участник большинства международных соглашений природоохранного профиля. Вместе с тем осведомлённость  населения России о реальном состоянии экологических проблем в стране, адекватное осознание им масштаба и важности практических усилий по их ослаблению и разрешению по-прежнему остаются весьма незначительными, что в немалой степени снижает эффективность правительственных мер по реализации принятых на себя обязательств в экологической сфере.

В рамках сложившегося научного дискурса по проблематике эволюции норм утвердилась концепция, согласно которой если норма становится «значимой» (salient), или иначе – достигает третьей фазы своего жизненного цикла, то после того, как она принимается в национальных  рамках и обретает силу закона, на пути её практического внедрения не должно возникать никаких существенных препятствий.

Между тем наш анализ ситуации в России показывает, что экологические нормы, даже «значимые» и принятые под влиянием так называемых транснациональных сетей  убеждения (Transnational Advocacy Networks, далее – TANs), сталкиваются с серьёзными проблемами на стадии реализации (внедрения и соблюдения). В согласии с  утвердившимся в специализированной литературе пониманием TANs играют важную роль в повышении уровня осведомлённости о важности тех или иных норм и добиваются этого с помощью различных механизмов, как транснациональных, так и межправительственных. В то же время деятельность TANs, осуществляемая в межправительственном формате, как правило, никак (или весьма несущественно) не затрагивает само общество. Как следствие, международная неоспариваемая норма может носить далеко не безусловный характер внутри страны, то есть не приобрести статуса «значимой» – в терминах соответствующего научного дискурса.

Изучение российского опыта свидетельствует, что после того, как та или иная международная норма имплементируется в национальное законодательство, дальнейшая роль TANs в процессе практического внедрения норм и её последующего соблюдения по существу остаётся за кадром исследовательского фокуса. Последнее в известном смысле  объяснимо, поскольку роль TANs можно считать выполненной после того, как норма облечена в законодательную форму, а ответственность за её соблюдение передана  национальному правительству. В то же время не редки случаи, когда в силу того, что та или иная норма не воспринимается как «значимая» населением страны, наблюдается стагнация уже законодательно оформленных норм.

В статье предпринята попытка исследовать параметры, которые влияют на эффективность реализации нормы, а также выделить некоторые структурные, институциональные и социологические причины трудностей в реализации нормы. Целью данной статьи не  является представление исчерпывающих сведений о проблемах окружающей среды или специфический обзор конкретно российской ситуации.

Исходная гипотеза настоящего исследования состоит в том, что для повышения эффективности соблюдения норм транснациональные сети должны перейти из «режима пропаганды» принятия норм в режим «опосредования» и трансляции экспертно-практического знания, или компетенций, необходимых для адаптации нормы к местным условиям для её эффективного внедрения. В последнем случае авторы будут обозначать такие сети как транснациональные экспертно-профессиональные сети (transnational expertise and experience networks). Их главное предназначение заключается в том, каким образом адекватно дискурсивно оформить (frame) экологические проблемы, с тем чтобы повысить ранг их значимости в глазах населения. Эвристически различие между ними становится очевидным и аналитически существенным только в тех случаях, когда они не функционируют одновременно.

1. Betts A., Orchard P. (Eds.). (2014). Implementation and world politics: how international norms change practice. OUP Oxford.

2. Crowley-Vigneau A. (2020). Norm Implementation: the Achilles’ Heel of Constructivist Theory?. Vestnik MGIMO-Universiteta. Vol. 13. No. 4. P. 199–215. https://doi.org/10.24833/2071-8160-2020-4-73-199-215

3. Doron G., Harris M. (2000). Public Policy and Electoral Reform: The Case of Israel. Md.: Lexington Books. 127 p.

4. Eckersley R. (2004). The Green State. Rethinking Democracy and Sovereignty. Cambridge, MA: MIT Press. 331 p.

5. Emetumah F. C. (2017). Integrated management systems as a risk management tool: Combining ISO 9001, ISO 14001 & OHSAS 18001 standards in process industries. Risk, Reliability and Safety: Innovating Theory and Practice, 1216–1221.

6. Finnemore M., Sikkink K. (1998). International Norm Dynamics and Political Change, International Organization. Vol. 52. No. 4. P. 887–917.

7. Haas P., Keohane R., Levy M. (eds) (1993). Institutions for the Earth: Sources of International Environmental Protection. Cambridge: MIT. 448 p.

8. Hill F., & Gaddy C.G. (2003). The Siberian curse: How communist planners left Russia out in the cold. Brookings Institution Press.

9. Hudock A. (1999). NGOs and Civil Society: Democracy by Proxy? Polity. 120 p.

10. Keck M., Sikkink K. (1999). Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca: Cornel University Press. 228 p.

11. Korppoo A., Tynkkynen N., Hønneland G. (2015). Russia and the politics of international environmental regimes: Environmental encounters or foreign policy? Cheltenham: Edward Elgar Publishing. 161 p.

12. Naisbitt J. (2014). Vertikal’naya demokratiya v Kitae [Vertical democracy in China]. Mezhdunarodnye protsessy. Vol. 7. No. 3. P. 45–46.

13. Risse T. (2007). Transnational Actors and World Politics. In: Zimmerli W. C., Richter K., Holzinger M. (eds) Corporate Ethics and Corporate Governance. Springer Berlin Heidelberg. P. 251-286.

14. Risse T., Sikkink K. (1999). The Power of Human Rights: International Norms & Domestic Change. Cambridge.

15. Sapozhnikova V. (2005). Environmental Protection in Russia: The Evolution from Strict Enforcement Measures and Environmental Compliance Control to New Combined Approaches Based upon Preventive Strategies. Proceedings of the Seventh International Conference and Enforcement, INECE, 7th Conference. Washington DC, pp. 183–188.

16. Slaughter A.M. (1997). The Real New World Order. Foreign Affairs: New York.

17. Szymanski M., Tiwari P. (2004). ISO 14001 and the Reduction of Toxic Emissions. The Journal of Policy Reform. 7(1): 31–42.

18. Tarrow S (2005) The New Transnational Activism. Cambridge University Press.

19. Vigneau A., Baykov A. (2018). Pochemu gosudarstva zaimstvuyut ekologicheskie normy: opyt Rossii [Transnational Networks and Russia's Environmental Policies]. Mezhdunarodnye protsessy. Vol. 16. No. 4. P. 137–153.

20. Weiner A., Puetter U. (2009). The Quality of Norms is what Actors Make of It: Critical Constructivist Research on Norms, Journal of International Law and International Relations. 5(1): 1–16.

21. Russian Federation President's decree (2012). Principles of State Policy in the area of environment development of the Russian Federation for the period up to 2030. April 30.